Rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky o rozpore časti zákona č. 140/2014 Z.z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskych pozemkov s Ústavou Slovenskej republiky

Tento článok nadväzuje na prechádzajúci príspevok publikovaný v Právnom bulletine Advokátskej kancelárie RELEVANS s.r.o. s názvom „Pravidlá nadobúdania poľnohospodárskych pozemkov a ich pripravované zmeny“, v ktorom sme predpokladali rozpor niektorých ustanovení zákona č. 140/2014 Z.z. o nadobúdaní vlastníctva k poľnohospodárskemu pozemku a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon“) s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava SR“), predovšetkým:

  1. porušenie zmluvnej slobody;
  2. limitácia slobody vlastníckeho práva;
  3. neprimerané obmedzenia vo vzťahu k okruhu potenciálnych nadobúdateľov poľnohospodárskych pozemkov. [1]

Prijatie Zákona účinného od l. júla 2014 vyvolalo v podmienkach Slovenskej republiky odbornú diskusiu, ktorej výsledkom  boli podnety dvoch skupín poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada SR“) doručených Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd“)  v dňoch 2. júla 2014 a 3. júla 2014.

Rozpor Zákona s Ústavou SR napokon potvrdil Ústavný súd SR, ktorý rozhodol dňa 14. novembra 2018 o protiústavnosti časti Zákona s Ústavou SR (ďalej len „Nález Ústavného súdu“). V Náleze Ústavného súdu sa konštatuje  rozpor čl. I § 4, § 5 a § 6 Zákona vo vzťahu k čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4 a čl. 20 ods. 1 Ústavy SR.

Pritom nešlo o problém, ktorý sa začal riešiť len na národnej úrovni, ale paralelne bol riešený zo strany Európskej komisie aj rozpor Zákona s pravidlami Európskej únie.

Stanovisko Európskej komisie

Dňa 26. marca 2015 Európska komisia oficiálne požiadala Bulharsko, Maďarsko, Litvu a Slovensko o vyjadrenia k právnym predpisom týkajúcich sa spôsobu nadobúdania poľnohospodárskej pôdy, a to z dôvodu, že sa niektoré ustanovenia týchto predpisov javili ako obmedzenia voľného pohybu kapitálu a slobody usadiť sa. [2]

Napriek tomu, že v rámci EÚ bol zavedený systém voľného pohybu kapitálu a slobody usadiť sa, spôsob nastavenia vnútroštátnych pravidiel bol ponechaný na členských štátoch. To znamená, že Slovenská republika musí pri nastavovaní pravidiel na podporu rozvoja vidieka, na udržiavanie pôdy na poľnohospodárske účely a na zabránenie špekulatívnemu tlaku na ceny pôdy, dodržiavať základné slobody stanovené právnymi predpismi EÚ.

Z dôvodu, že sa nastavenie zákonnej úpravy nadobúdania poľnohospodárskej pôdy javilo v podmienkach Slovenskej republiky ako limitujúce vo vzťahu k týmto základným slobodám, Európska komisia začala konanie proti Slovenskej republike vo veci porušenia Zmluvy o fungovaní Európskej únie z dôvodu neprimeraného zásahu do voľného pohybu kapitálu a slobody usadiť sa (ďalej aj „Konanie Európskej komisie proti Slovenskej republike vo veci porušenia ZFEÚ“). Podľa stanoviska Európskej komisie, spornými sú predovšetkým ustanovenia Zákona týkajúce sa podmienky:

  1. 10-ročného trvalého pobytu, resp. sídla záujemcu o nadobudnutie vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku; [3]
  2. prednosť záujemcu z nižšieho ponukového stupňa pred záujemcom z vyššieho ponukového stupňa; [4]
  3. podmienka 3-ročného výkonu podnikania v poľnohospodárskej výrobe na strane záujemcu. [5]

Slovenská republika bola vyzvaná, aby takýto prístup odôvodnila v súlade so zásadami nediskriminácie a proporcionality.

Za účelom chrániť zásadu voľného pohybu kapitálu a slobody usadiť sa, Európska komisia vydala členským štátom odporúčanie pre reguláciu trhu s poľnohospodárskou pôdou, a tým je zavedenie niektorých opatrení:

  1. systém predkupných práv, najmä predkupné právo nájomcu poľnohospodárskej pôdy;
  2. predchádzajúcu autorizáciu na vstup subjektu na trh, nie po zásahu štátneho orgánu do zmluvného vzťahu po jeho uzatvorení;
  3. daň z prevodu vlastníctva poľnohospodárskej pôdy;
  4. povinnosť nadobúdateľa poľnohospodárskej pôdy zabezpečiť jej poľnohospodárske využitie;
  5. minimálne trvanie nájmu poľnohospodárskej pôdy.

Napriek tomu, že sa uvedený systém stretáva na Slovensku s odmietavým prístupom, uvedený mechanizmus je využívaný v niektorých členských štátoch.

Hoci výzvy Európskej komisie nedospeli do štádia žaloby, pričom sa domnievame, že tomu tak je aj  z dôvodu, že niektoré členské štáty majú nastavené pravidlá ešte striktnejšie, pričom voči nim Európska komisia nezačala konať, je evidentné, že sa sporné otázky predložené Európskou komisiou zhodujú s tými, s ktorými sa musel Ústavný súd vysporiadať na národnej úrovni.

Pôvodná Novela Zákona

Ešte pred vyhlásením Nálezu Ústavného súdu bol do legislatívneho procesu predložený materiál č. LP/2017/429 (ďalej len „Novela“), ktorý reagoval na novelu Ústavy SR schválenej v Národnej rade SR dňa 16.05.2017, prinášajúcu zvýšenú ochranu štátu vo vzťahu k poľnohospodárskej pôde ako k neobnoviteľnému prírodnému zdroju a výrobnému prostriedku. Novela Zákona bola zároveň reakciou aj  na Konanie Európskej komisie proti Slovenskej republike vo veci porušenia ZFEÚ.

Napriek tomu, že Novela bola blokovaná zo stany Vlády Slovenskej republiky a nezohľadňuje aktuálnu situáciu, ktorá nastala po prijatí Nálezu Ústavného súdu, pozitívne hodnotíme jej snahu o vypustenie podmienky 10-ročného trvalého pobytu, resp. sídla záujemcu. Odstránenie takto striktne koncipovanej podmienky otvára priestor všetkým aktívnym poľnohospodárom vykonávajúcim činnosť na území Slovenskej republiky. Zároveň, zákonodarca týmto krokom smeroval k odstráneniu obmedzenia a otvoreniu prístupu k vlastníctvu poľnohospodárskych pozemkov osobám nielen zo Slovenskej republiky, ale vo všeobecnosti zo všetkých členských štátov Európskej únie.

Sme toho názoru, že nakoľko Novela ponúkla riešenie len na jeden z vytýkaných bodov zo strany Európskej komisie, bez ohľadu na to, či by prešla legislatívnym procesom alebo nie, znenie Zákona by bolo naďalej predmetom riešenia na úrovni Európskej únie, ako aj na národnej úrovni.

Naopak, stanovisko Slovenskej republiky prezentované Ministerstvom pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky, ktoré možno vyčítať z dôvodovej správy k Novele Zákona, [6] je iné. V dôvodovej správe k Novele sa  uvádza, že Slovenská republika trvá na tom, že zvyšné napadnuté ustanovenia zo strany Európskej komisie, predovšetkým prednosť záujemcu z nižšieho ponukového stupňa a podmienka aspoň trojročného výkonu podnikania vo výrobe, nie sú v rozpore s právom Európskej únie. Toto stanovisko zákonodarca nezmyselne odôvodňuje potrebou nadobudnutia podnikateľskej skúsenosti záujemcu v poľnohospodárstve v rozsahu 3 rokov a skúsenosťou s hospodárením v rámci jedného katastrálneho územia so špecifickými pôdno-ekologickými podmienkami.

Navyše, Novela predpokladala odstránenie administratívnej záťaže, v skutočnosti ale smerovala len k zrušeniu podmienky zverejňovania ponuky na úradnej tabuli, čo by v konečnom dôsledku ani zďaleka neodstránilo prílišnú administratívnu záťaž spojenú so zverejňovaním ponúk v registri.

Napriek tomu, že odstránenie podmienky 3-ročnej podnikateľskej skúsenosti  v poľnohospodárstve, ako aj podmienka prednosti záujemcu z rovnakého katastrálneho územia neboli predmetom Novely z roku 2017, a to napriek opakovaným výzvam zo strany Európskej komisie, táto otázka bola ďalej riešená pred Ústavným súdom.

Nález Ústavného súdu

Ústavný súd posudzoval nesúlad niektorých ustanovení Zákona s Ústavou SR týkajúcich sa nasledovných okruhov:

  1. právo vlastniť majetok; [7]
  2. právna úprava vlastníctva majetku okrem majetku uvedeného v článku 4 Ústavy SR; [8]
  3. obmedzenie slobodnej voľby podnikania, ako aj práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť; [9]
  4. porušenie princípu právneho štátu; [10]
  5. zásah do základných práv a slobôd zaručených Ústavou SR; [11]
  6. prijatie zákona zasahujúceho do predmetu Ústavy SR; [12]
  7. porušenie princípu sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky. [13]

Vo svojom závere Ústavný súd  potvrdil prvý bod, teda rozpor Zákona s čl. 20 ods. 1 Ústavy SR týkajúceho sa obmedzení vlastníckych práv. V súlade s čl. 20 ods. 1 Ústavy má každý právo vlastniť majetok, pričom vlastnícke právo má rovnaký zákonný obsah a má požívať rovnakú ochranu.

Ústavný súd svoje rozhodnutie logicky odôvodňuje tým, že poľnohospodárska pôda je súčasťou pozemkov – nehnuteľností, ktoré tvoria predmet vlastníckeho práva a aj iných vecných práv a záväzkovoprávnych vzťahov. [14]  S uvedeným výrokom, že takéto obmedzenia vo vzťahu k vlastníckemu právu sú protiústavné, sa plne stotožňujeme.

Ústavný súd vo svojich záveroch konštatoval nasledovné:

Zákon neupravuje len postup pri nadobúdaní poľnohospodárskej pôdy, ale aj podmienky takéto nadobudnutia, čím ide nad ústavný rámec.

  1. V rámci testu proporcionality sa Ústavný súd zaoberal, či bola zachovaná rovnováha medzi potrebami všeobecného záujmu, čím je ochrana poľnohospodárskej pôdy a rozvoja vidieka, v pomere s ochranou jednotlivca a jeho základných práv.
  2. V tomto teste dospel Ústavný súd k záveru, že v Zákone výrazne dominuje regulovanie vlastníckych práv vlastníkov poľnohospodárskych pozemkov a nevykazuje ochranu verejného záujmu.
  3. Zákon výrazne limituje dispozičné právo ako prvok vlastníckeho práva a ochranu poľnohospodárskej pôdy chce zabezpečiť koncentráciou vlastníckych práv k poľnohospodárskych pozemkov do rúk potenciálnych nadobúdateľov, ktorí vykonávajú poľnohospodársku výrobu v blízkosti prevádzaného pozemku po určitú dobu.

Praktické dopady vyhlásenia Nálezu Ústavného súdu v Zbierke zákonov

Nález Ústavného súdu bol vyhlásený v Zbierke zákonov dňa 11. februára 2019. Od tohto dátumu sa stali ustanovenia § 4, § 5 a § 6 Zákona neúčinnými. K finálnemu rozhodnutiu došlo až po štyroch rokoch od podania návrhu na preskúmanie súladu zákona s Ústavou SR.

Táto skutočnosť so sebou prináša niekoľko zmien, a to predovšetkým pokiaľ ide o spôsob nadobúdania poľnohospodárskych pozemkov, ktorý v súčasnosti nepodlieha osobitným obmedzeniam. V praxi to znamená, že dňom vyhlásenia Nálezu Ústavného súdu bola zrušená povinnosť:

  1. vlastníka pozemku (alebo aj inej osoby oprávnenej previesť vlastnícke právo k pozemku) ponúkať poľnohospodársky pozemok prostredníctvom registra zverejňovaných ponúk prevodu vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku;
  2. záujemcu žiadať o vydanie osvedčenia podľa § 6 ods. 2 až 6 Zákona
  3. SPPK vydávať potvrdenia potrebné na účely vydania osvedčenia o splnení podmienok nadobúdania vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku podľa § 6 ods. 3 písm. b) druhého bodu Zákona
  4. obce zverejňovať ponuky na úradnej tabuli obce podľa § 4 ods. 3 Zákona;
  5. obce vydávať potvrdenia potrebné na účely vydania osvedčenia o splnení podmienok nadobúdania vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku podľa 6 ods. 3 písm. b) druhého bodu Zákona a na účely splnenia náležitostí zmluvy o prevode vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku podľa § 6 ods. 7 písm. b) druhého a tretieho bodu zákona.

Ide o prechodný systém fungovania až do prijatia nových opatrení v tomto smere. To znamená, že ak Národná rada SR neprijme kroky k tomu, aby uviedla sporné ustanovenia do súladu s Ústavou SR, a to do šiestich mesiacov odo dňa vyhlásenia Nálezu Ústavného súdu v Zbierke zákonov, tieto ustanovenia stratia účinnosť. Následne sa predpokladá, že bude predložený nový návrh novely Zákona, ktorý nastolí fungujúci systém v oblasti nadobúdania poľnohospodárskej pôdy.

Závery

Rozhodnutie Ústavného súdu je prelomovým rozhodnutím v oblasti ochrany poľnohospodárskych pozemkov a bude podkladom pre budúcu reguláciu spôsobu nadobúdania poľnohospodárskych pozemkov s cieľom zachovať ich celistvosť a zabrániť diskriminácii potenciálnych nadobúdateľov na základe ich nezmyselnej kategorizácie.

Okrem toho, že Novela Zákona bola zablokovaná Vládou Slovenskej republiky, jej aktuálne znenie aj tak nezohľadňuje závery Ústavného súdu. Preto bude potrebné Zákon prepracovať, aby nastavil spôsob nadobúdania poľnohospodárskej pôdy a nebol na vnútroštátnej úrovni a EÚ úrovni v budúcnosti opätovne napádaný.

Pokiaľ ide o plány v oblasti nadobúdania poľnohospodárskych pozemkov v podmienkach Slovenskej republiky, očakáva sa zavedenie tzv. subjektívnych a objektívnych limitov, v rámci ktorých by došlo k obmedzeniu množstva poľnohospodárskej pôdy, ktorú budú fyzické a právnické osoby môcť vlastniť.

V závere tohto príspevku možno konštatovať, že Ústavný súd potvrdil rozpor časti Zákona v bodoch, ktoré sa zároveň zhodujú s problémami, ktoré boli vytýkané zo strany EÚ. Za zmienku stojí aj skutočnosť, že hoci sme sa s problémom vysporiadali na národnej úrovni o veľa skôr, ako sa s ním popasovala EÚ, išlo o dlhý a náročný proces, ktorý trval približne štyri roky.

V prvom rade v rámci prieskumu Ústavného súdu bola potvrdená nelogickosť ustanovenia podmienky 10-ročného trvalého pobytu, resp. sídla záujemcu za účelom uchádzať sa o vlastnícke právo k poľnohospodárskemu pozemku. Takéto ustanovenie nie je žiadnym spôsobom schopné garantovať  neznižovanie výmery poľnohospodárskeho pozemku, či jeho správne obhospodarovanie a zachovanie jeho produkčného potenciálu.

Vo všeobecnosti súd zhrnul vyslovenie nesúladu Zákona s Ústavou SR do troch hlavných okruhov, a tým sú nespôsobilosť právnej úpravy dosiahnuť zamýšľaný cieľ, existencia inej právnej úpravy umožňujúcej zásahy do užívacej zložky vlastníckeho práva a obmedzenie dispozičného práva ako časti vlastníckeho práva.[15]

Dôsledkom účinnosti Nálezu Ústavného súdu je aj odstránenie povinnosti preukázať 3-ročnú skúsenosť v poľnohospodárskej výrobe, či podmienka zverejňovania ponúk v registri, ktoré predstavovali nadpriemernú administratívnu záťaž. Navyše, v tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že hoci Zákon ustanovoval záujemcom povinnosť preukázať skutočnosť, že v obci podniká v poľnohospodárskej výrobe, žiadnym spôsobom neupravoval povinnosť obce takýto doklad vydávať, čo spôsobovalo v praxi značné problémy pre podnikateľov si takéto potvrdenie od obce zaobstarať. 

Nakoniec, v tejto súvislosti možno pozitívne hodnotiť postup Slovenskej republiky z pohľadu rýchlosti a efektívnosti konania v porovnaní s konaním EÚ. Na druhej strane, s rozhodnutím väčšiny pléna Ústavného súdu sa nezhodovali spolu traja sudcovia, pričom jeden z nich namietal predčasnosť prijatia takéhoto rozhodnutia pred skončením konania začatým pred Európskou komisiou.

 

[1]     Pozri http://www.relevans.sk/pravny-bulletin/pravidla-nadobudania-polnohospodarskych-pozemkov-pripravovane-zmeny/

[2]     Pozri http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4673_sk.htm

[3]     § 4 ods. 4 a7 a § 6 ods. 3 písm. b) 7.bod, § 6 ods. 5 písm. e) a § 6 ods. 7 písm. d) Zákona

[4]     § 4 ods. 5 Zákona

[5]     § 4 ods. 1 písm. c) a ods. 4 Zákona

[6]     Pozri https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/-/SK/dokumenty/LP-2017-429

[7]     Nesúlad s čl. 20 ods. 1 Ústavy SR

[8]     Nesúlad článku 20 ods. 2 a 4 Ústavy SR o

[9]     Nesúlad s čl. 35 ods. 1 a 2 Ústavy SR

[10]    Nesúlad s čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 4 Ústavy SR

[11]    Nesúlad s čl. 12 ods. 1 a 2 a čl. 13 ods. 3 Ústavy SR

[12]    Nesúlad s čl. 2 ods. 2 Ústavy SR

[13]    Nesúlad s čl. 55 Ústavy SR

[14]    Nález Ústavného súdu

[15]   Nález Ústavného súdu